刘昆：我国的中央和地方财政关系——十三届全国人大常委会专题讲座第十八讲

我国的中央和地方财政关系——十三届全国人大常委会专题讲座第十八讲刘昆2020年08月13日委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：全国人大常委会专门安排中央和地方财政关系专题讲座，体现了对财政工作的高度重视和关心。下面，我汇报四个方面的内容：一是中央和地方财政关系的基本理论和通行做法；二是我国中央和地方财政关系的发展变化；三是我国中央和地方财政关系改革发展的成效；四是进一步理顺我国中央和地方财政关系的基本考虑。一、中央和地方财政关系的基本理论和通行做法中央和地方财政关系是政府间权责划分的基本组成部分，是现代国家治理的重要方面。以为核心的党中央高度重视中央和地方财政关系问题，作出了一系列重大判断，提出了一系列明确要求。在党的十八届三中全会上指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，要求“加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方两个积极性。”在党的十九大报告中强调：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”党的十九届四中全会进一步要求：“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”关于中央和地方财政关系的重要指示，高屋建瓴、内涵丰富、意义深远，是新时代中国特色社会主义思想在经济领域的重要内容，也是在财税领域的具体体现，为我们加快完善中央和地方财政关系指明了方向，提供了根本遵循。一般来讲，中央和地方财政关系包括三个方面：一是收入划分，也就是以税收为主体的政府收入在政府之间如何安排；二是财政事权和支出责任划分，也就是事该由哪级政府干，钱该由哪级政府出；三是转移支付制度，事和钱都分清楚之后，政府间的财力盈缺如何调节，如果地方收入不能满足干事的需求，如何通过科学规范的转移支付得到弥补。在此基础上，通过建立预算管理制度，明确财政收支活动的基本规则，保障财政发挥职能作用，促进中央和地方各级政府分工协作、有序运转、有效履职。在现代财政制度形成过程中，中央和地方财政关系的改革发展打下了明显的时代烙印。世界各国的实践，也为我们提供了可供借鉴的经验。（一）关于收入划分。为避免扭曲市场并调动地方积极性，主要按照税种属性划分各级政府收入。通常将体现国家主权的税种划为中央收入，如关税、进口环节税收等；将税基较为稳定和地域化属性明显的税种划为地方收入，如房产税、市政税等；将税基流动性较强、地区间分布不均衡的税种划为中央收入或中央按照较高的比例分享，如增值税、企业所得税等。主要税种通常作为中央收入或共享收入，共享时中央占比一般较高。（二）关于财政事权和支出责任划分。政府间财政事权主要按照三个原则进行划分。一是受益范围原则。如果某项支出对区域外的其他地方产生影响，具有一定外部性，就应当由更高级次的政府承担。二是信息复杂程度原则。信息获取和处理越复杂、越可能造成信息不对称的事务，越应由地方特别是基层政府负责。三是调动积极性原则。财政事权划分要充分体现权责匹配，有利于各级政府积极主动履行职责和激励相容，实现总体利益最大化。具体实践中，多数国家中央（联邦）政府通常承担国防、外交、国家安全、出入境管理、跨域生态环境保护、反垄断和知识产权保护等方面的职能，地方政府主要承担基础教育、社会救助、社会治安、市政交通等方面事务，一般由中央和地方共同承担跨区域基础设施、高等教育、科技研发、公共文化以及基本医疗和公共卫生等外部性较强的事务。（三）关于转移支付。按照收入和财政事权划分基本规则，通常形成中央财政事权有限但财力相对集中、地方财政事权较多但收入有限的格局，产生纵向的财政不平衡。同时，地区间经济发展差异较大，按统一规则划分收入后，地区间财政收入苦乐不均，形成